（2012年4月）歷經(jīng)14年的油價(jià)改革，中國油價(jià)始終在模擬市場(chǎng)定價(jià)。沒有對(duì)石油行業(yè)的改革，油價(jià)不可能真正市場(chǎng)化
陳衛(wèi)東任職于中海油。2004年，他買了一輛排量1.8升的高爾夫，加滿一箱油的費(fèi)用大概是180元，現(xiàn)在則要400元。
“每周到超市買一次食品，到加油站加一箱油，加油的錢多于買食品的錢。”陳衛(wèi)東說。
北京500萬輛汽車的擁有者，大部分和陳衛(wèi)東一樣，都在感嘆油價(jià)飛漲。2012年3月20日，國家發(fā)改委再次上調(diào)成品油價(jià)格之后，中國成品油零售價(jià)更進(jìn)一步，邁入“8元時(shí)代”。3月29日，北京93號(hào)汽油售價(jià)8.33元/升，97號(hào)汽油8.87元/升，0號(hào)柴油8.31元/升。
祝昉也是石油業(yè)內(nèi)人士。今年年初他開車在美國內(nèi)華達(dá)州、亞利桑那州、加利福尼亞州轉(zhuǎn)了一圈，親身體驗(yàn)了美國的低油價(jià)——不同州的不同加油站相差約十幾美分，但基本維持在4美元/加侖水平（折合人民幣6元多/升）。
與此同時(shí)，三大石油公司近年創(chuàng)下巨額盈利。即使單看煉油，2009年和2010年中石化盈利都高達(dá)231億元和159億元——這些盈利來自中國消費(fèi)者。
大部人不像陳衛(wèi)東、祝昉那樣對(duì)石油行業(yè)熟悉，能夠理性分析其中原因。網(wǎng)上流傳的“中國油價(jià)只升不降的秘密”“中國油價(jià)比美國還高”等說法更容易被普通人接受，而主管油價(jià)的發(fā)改委也成了眾矢之的！罢皇凸窘壖埽撓抡{(diào)的時(shí)候不下調(diào)，不該漲價(jià)的時(shí)候漲價(jià)”，消費(fèi)者批評(píng)意見鋪天蓋地，迫使發(fā)改委官員不得不出面解釋。
“我可以明確地講，成品油價(jià)格每次到上調(diào)時(shí)，都非常慎重，并適當(dāng)延后；每次下調(diào)，只要條件一成熟，馬上下調(diào)，從沒有延后過一天！眹野l(fā)改委副主任彭森今年3月在接受媒體采訪時(shí)說。他表示，從2008年底到目前為止，國內(nèi)油價(jià)經(jīng)過13次上調(diào)、5次下調(diào)，總體漲幅不到80%，但同期國際油價(jià)從每桶40多美元上漲到將近120美元。
中國從1998年開始嘗試成品油價(jià)格與國際市場(chǎng)接軌，幾經(jīng)波折終于在2009年5月正式啟動(dòng)新機(jī)制，確定與國際市場(chǎng)接軌原則。而2000年后國際油價(jià)一路走高，中國超過一半原油依賴進(jìn)口，國內(nèi)成品油價(jià)格水漲船高有合理成份。但中國油價(jià)比美國高是否合理，是否真的存在“漲多跌少”，或是“漲易跌難”？中國成品油價(jià)格形成機(jī)制是否合理？發(fā)改委是否涉嫌人為操控？
從財(cái)新記者梳理的歷史數(shù)據(jù)看，國際油價(jià)從1998年年均價(jià)12美元/桶，漲到目前120多美元/桶，上漲10倍；同期，中國國內(nèi)汽油出廠價(jià)從2100元/噸漲到目前9180元/噸，上漲不到5倍，低于國際油價(jià)漲幅。再具體看新成品油定價(jià)機(jī)制實(shí)行的三年多來，國際油價(jià)從40美元/桶漲至目前120多美元/桶，上漲3倍多；國內(nèi)汽油出廠價(jià)則從5580元/噸漲至9180元/噸，上漲不到2倍。
表面上看，近十年國際油價(jià)的漲幅遠(yuǎn)高于國內(nèi)成品油價(jià)的漲幅，國內(nèi)成品油價(jià)格漲幅一直被發(fā)改委摁住，發(fā)改委挨罵有委屈之處。
但無論是舊的與國際成品油價(jià)接軌的管理辦法，還是2008年以后執(zhí)行的新的與國際原油價(jià)格接軌的管理辦法，都給價(jià)格管理部門預(yù)留了人工干預(yù)空間，而發(fā)改委在調(diào)價(jià)中則綜合考慮了CPI及油企盈利等因素，以至于經(jīng)常出現(xiàn)國際油價(jià)上漲時(shí)未及時(shí)跟漲的情況，而為了緩釋落差，又相應(yīng)出現(xiàn)了國際油價(jià)下跌時(shí)不跟跌的情形。
這種刻意為之的“低油價(jià)”為發(fā)改委招來了罵名，也掩蓋了深藏的種種問題。
從2002年開始，國際油價(jià)幾乎以每年10美元/桶的增速上漲，當(dāng)時(shí)中國成品油定價(jià)本準(zhǔn)備接軌國際成品油價(jià)格，卻因考慮油價(jià)上漲對(duì)其他行業(yè)的影響而遲遲未調(diào)。從2002年到2008年，國內(nèi)成品油價(jià)維持每年只調(diào)整兩到四次。猶豫間，國際油價(jià)已沖上歷史最高值——147美元/桶，國內(nèi)油價(jià)卻維持在6480元/噸。而按照發(fā)改委的說法，6480元/噸僅相當(dāng)于國際油價(jià)83.50美元/桶。國際油價(jià)與國內(nèi)油價(jià)價(jià)差拉開。這種該漲時(shí)不漲，直接導(dǎo)致了該跌時(shí)不跌。
而該漲不漲，使油企承受“政策性虧損”，回頭又給油企財(cái)政補(bǔ)貼，導(dǎo)致油企在煉油成本和收益的計(jì)算上混亂不清，妨礙企業(yè)真正提高效率。
更重要的是，中國油價(jià)一直在被扭曲。過去14年進(jìn)行的中國成品油定價(jià)機(jī)制改革，從1998年掛靠新加坡成品油到現(xiàn)行機(jī)制掛靠三地原油，始終并非真正意義上的市場(chǎng)化定價(jià)，而只是一種模擬市場(chǎng)化定價(jià)。
真正的市場(chǎng)價(jià)格應(yīng)由本地市場(chǎng)上的供需關(guān)系決定，先決條件之一是供應(yīng)市場(chǎng)開放競(jìng)爭(zhēng)？墒牵厥1998年中國油價(jià)機(jī)制改革以來，政府對(duì)石油局限于價(jià)格管控，忽略了對(duì)石油行業(yè)格局進(jìn)行更深入的改革，始終維護(hù)著三大石油公司對(duì)行業(yè)上下游、進(jìn)出口全方位的壟斷或寡頭地位。在這個(gè)沒有競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)上，消費(fèi)者沒有自由選擇空間，任何不滿與憤怒都只能向主管調(diào)價(jià)閥門的人發(fā)泄。
長期研究石油價(jià)格問題的國務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所副主任鄧郁松告訴財(cái)新記者，從1998年推出成品油價(jià)改開始，14年的價(jià)改之路，說明價(jià)改不能解決所有問題，沒有對(duì)石油行業(yè)的改革，只有價(jià)改是不行的。
但中國還在沿著模擬市場(chǎng)的價(jià)改之路往前走。據(jù)財(cái)新記者了解，目前已上報(bào)國務(wù)院的中國油價(jià)機(jī)制改革方案包括幾項(xiàng)內(nèi)容：一是縮短國內(nèi)油價(jià)隨國際油價(jià)變動(dòng)調(diào)整的周期，加快調(diào)整頻率；二是進(jìn)一步優(yōu)化國內(nèi)油價(jià)參照的一攬子國際原油價(jià)格，增加WTI掛靠油種；三是定價(jià)公式仍由發(fā)改委制定，但將達(dá)到公式條件的調(diào)價(jià)發(fā)布權(quán)交給第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)，比如新華社。
在供應(yīng)市場(chǎng)仍然壟斷在幾大國有石油企業(yè)手里的情況下，定價(jià)權(quán)沒有下放給企業(yè)是明智之舉。加快調(diào)整頻率等措施有助于進(jìn)一步完善模擬市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制，但上述幾項(xiàng)措施落實(shí)，發(fā)改委就不會(huì)再因油價(jià)而身負(fù)罵名嗎？顯然不會(huì)。
政府要想不再背負(fù)罵名，應(yīng)該敢于放棄依賴模擬市場(chǎng)化定價(jià)，轉(zhuǎn)而尋求建立真正的市場(chǎng)化定價(jià)。真正理順油價(jià)機(jī)制需要對(duì)石油行業(yè)格局進(jìn)行調(diào)整，在成品油進(jìn)口、煉化及銷售各個(gè)環(huán)節(jié)培育和引入競(jìng)爭(zhēng)，否則公眾的不滿仍將持續(xù)。
模擬定價(jià)里的人工干預(yù)
中國目前的成品油定價(jià)機(jī)制，主要依據(jù)國家發(fā)改委于2009年5月7日正式頒布《石油價(jià)格管理辦法》（下稱《管理辦法》）。這個(gè)定價(jià)機(jī)制在2008年12月19日國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》后就開始實(shí)施。2008年12月19日至2009年5月7日間的兩次調(diào)價(jià)均參考這一定價(jià)機(jī)制。
在此之前，中國油價(jià)從1998年6月開始嘗試與國際油價(jià)接軌，已經(jīng)歷過兩次重要變化：1998年時(shí)建立與新加坡成品油價(jià)格掛鉤的機(jī)制，到2001年10月改變?yōu)榕c新加坡、鹿特丹和紐約三地成品油價(jià)格掛鉤。此時(shí)，國際原油價(jià)格約在每桶30美元上下。
但是，由于中國的成品油供需與國外存在差異，中國試圖將國內(nèi)油價(jià)與成品油掛鉤改為與國際原油價(jià)格掛鉤。無奈國際油價(jià)此后一路高歌，到2008年高漲至140美元/桶，迫使與原油掛鉤計(jì)劃遲遲不能落實(shí)。
2009年國際油價(jià)大幅回落之際，新的石油價(jià)格《管理辦法》匆匆推出！豆芾磙k法》明確中國成品油調(diào)價(jià)將參照布倫特、辛塔和迪拜三地原油現(xiàn)貨價(jià)格，當(dāng)這三地原油價(jià)格連續(xù)22個(gè)工作日移動(dòng)平均價(jià)格變化超過4%，可以相應(yīng)上調(diào)或下調(diào)國內(nèi)成品油價(jià)格。
這實(shí)際上是一種模擬市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，其效果好壞一是看定價(jià)公式能否科學(xué)模擬目標(biāo)市場(chǎng)的價(jià)格，二是看機(jī)制執(zhí)行的好壞，比如，是否被扭曲性操控。
縱觀國際油價(jià)歷史數(shù)據(jù)，經(jīng)常有油價(jià)急跌情形。發(fā)改委引入移動(dòng)平均價(jià)格概念，出發(fā)點(diǎn)是為了熨平國際油價(jià)的劇烈波動(dòng)，其必然的后果就是滯后性。
假設(shè)某一天（或幾天）原油價(jià)格下跌幅度超過4%，但在計(jì)算這一天以及往后推22天的移動(dòng)平均油價(jià)時(shí)，22天中價(jià)格上漲的影響，很可能和基數(shù)比變動(dòng)率達(dá)不到負(fù)4%，也就達(dá)不到調(diào)價(jià)條件。
例如，在2010年10月25日《成品油價(jià)格有關(guān)問題的說明》里，發(fā)改委就曾表示：“今年6月1日國內(nèi)汽、柴油降價(jià)以來，國際市場(chǎng)原油價(jià)格持續(xù)在每桶70美元-80美元之間小幅波動(dòng)，其間，7月中旬和9月中旬兩次出現(xiàn)降幅接近4%，但由于國際市場(chǎng)油價(jià)迅速回彈，最終都未達(dá)到4%的調(diào)價(jià)邊界條件！
有趣的是，發(fā)改委在2011年10月8日亦表示，“如果單純從時(shí)點(diǎn)價(jià)格比較，國際市場(chǎng)油價(jià)從前期每桶120美元的高點(diǎn)回落至目前水平，下降幅度確實(shí)早就超過了4%，但從連續(xù)22個(gè)工作日移動(dòng)平均價(jià)格看，有一個(gè)逐步回落的過程，近日才達(dá)到4%的調(diào)價(jià)邊界條件！
不過，根據(jù)國際機(jī)構(gòu)普氏能源的中國市場(chǎng)分析師梁曉欣計(jì)算，過去三年來不僅出現(xiàn)多次達(dá)到上調(diào)窗口沒有上調(diào)的情況，也有多次達(dá)到下調(diào)窗口而沒有下調(diào)的情況。2011年1月以來至少有一次是國內(nèi)油價(jià)達(dá)到下調(diào)窗口而沒有下調(diào)。不過，這一年國內(nèi)油價(jià)到達(dá)上調(diào)油價(jià)窗口而沒調(diào)的機(jī)會(huì)更多，共有四次。
客觀而言，2009年新機(jī)制實(shí)施以來中國油價(jià)走勢(shì)基本符合國際原油價(jià)格走勢(shì)，國際原油價(jià)格上漲了3倍，國內(nèi)成品油價(jià)格也跟著上調(diào)，價(jià)差縮小。但這一機(jī)制仍然是政府指導(dǎo)定價(jià)，摻入了發(fā)改委的人工干預(yù)。
自由裁量利弊
發(fā)改委不完全按國際市場(chǎng)油價(jià)變動(dòng)來模擬定價(jià)，合法嗎？
答案是合法，因?yàn)?008年底頒布的新的成品油定價(jià)機(jī)制里，為人工干預(yù)預(yù)留了空間。根據(jù)《管理辦法》第六條，“當(dāng)國際市場(chǎng)原油連續(xù)22個(gè)工作日移動(dòng)平均價(jià)格變化超過4%時(shí)，可相應(yīng)調(diào)整國內(nèi)成品油價(jià)格。”“可相應(yīng)調(diào)整”而非“必須調(diào)整”，表明主管部門發(fā)改委具有一定自由裁量權(quán)。
依靠這一自由裁量權(quán)，發(fā)改委可以根據(jù)國內(nèi)宏觀形勢(shì)，結(jié)合油價(jià)變化來調(diào)整國內(nèi)油價(jià)，整體而言，從國際油價(jià)變動(dòng)與中國油價(jià)調(diào)整的比較可知，過去十年來中國油價(jià)走勢(shì)與國際油價(jià)基本同步上升，但起伏相對(duì)國際油價(jià)平緩很多。
國際油價(jià)從2001年的每桶30美元左右漲至目前的120美元，其間經(jīng)歷過2008年年中高峰時(shí)的147美元以及年終低點(diǎn)時(shí)的40美元，可謂大起大落。
而以在北京銷售的汽油為例，中國成品油價(jià)基本是穩(wěn)步上升，從2001年的每噸3000元左右，爬升至目前每噸9180元，名義價(jià)格（不考慮人民幣升值和通脹）漲幅低于國際原油價(jià)格的漲幅。
在發(fā)改委看來，這種自由裁量權(quán)的弊端主要在于，有時(shí)考慮到CPI（居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)），沒有及時(shí)上調(diào)油價(jià)。
這種說法并不全面。不嚴(yán)格遵循成品油定價(jià)機(jī)制，結(jié)果往往有利于石油企業(yè)和投機(jī)者，而損害全體消費(fèi)者福利。
鄧郁松告訴財(cái)新記者，由于調(diào)價(jià)周期設(shè)置過長，不嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)價(jià)公式，往往會(huì)對(duì)成品油流通環(huán)節(jié)產(chǎn)生逆調(diào)節(jié)作用，即根據(jù)國際油價(jià)走勢(shì)，大家都預(yù)期近期國內(nèi)成品油價(jià)會(huì)上調(diào)，那么經(jīng)銷商就會(huì)囤油，獲得無風(fēng)險(xiǎn)收益。
現(xiàn)實(shí)亦是如此。每當(dāng)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)根據(jù)調(diào)價(jià)公式計(jì)算出22個(gè)工作日移動(dòng)平均價(jià)格變化率已超過4%，發(fā)改委未宣布上調(diào)油價(jià)時(shí)，全國各地經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)成品油批發(fā)商惜售、各地油庫出現(xiàn)高庫存以及加油站大排長龍出現(xiàn)“油荒”的新聞。
2010年10月25日，發(fā)改委在其網(wǎng)站上承認(rèn)，現(xiàn)行的“價(jià)格機(jī)制運(yùn)行中出現(xiàn)了一些問題，如成品油價(jià)格調(diào)整周期過長，容易引發(fā)投機(jī)行為等。”
另一個(gè)問題是，上調(diào)不及時(shí)，或調(diào)整幅度不到位，還會(huì)間接影響到下調(diào)。
究其原因，中國石油大學(xué)教授董秀成認(rèn)為，發(fā)改委在上調(diào)油價(jià)時(shí)，往往考慮宏觀形勢(shì)而不上調(diào)到位，例如可能測(cè)算應(yīng)該上調(diào)500元/噸，但考慮通脹，發(fā)改委最終只調(diào)價(jià)300元/噸。經(jīng)過這樣上調(diào)后，當(dāng)國際油價(jià)下跌時(shí)，經(jīng)過公式測(cè)算發(fā)現(xiàn)到了下調(diào)窗口，可是因?yàn)樯洗紊险{(diào)未調(diào)到位，導(dǎo)致下調(diào)也難以進(jìn)行。
這一現(xiàn)象在2006年-2008年間油價(jià)暴漲暴跌時(shí)，暴露得尤其明顯。
2008油價(jià)迷思
從國際油價(jià)與中國油價(jià)的變動(dòng)圖可以看出，中國油價(jià)與國際油價(jià)最明顯的一次脫軌發(fā)生在2008年。當(dāng)時(shí)，從7月到年底的半年間，國際原油價(jià)格狂跌去三分之二，國內(nèi)汽油價(jià)格只降了900元/噸，降幅僅為14%。這引起了消費(fèi)者對(duì)中國油價(jià)“漲易跌難”的強(qiáng)烈質(zhì)疑。
2008年7月中旬，WTI（美國西得克薩斯中質(zhì)原油）價(jià)格達(dá)到歷史最高位147美元/桶，Brent（北海布倫特原油）價(jià)格達(dá)到144美元/桶，隨后因次貸危機(jī)影響，國際油價(jià)大幅跳水。到年末，對(duì)中國成品油價(jià)具有參考價(jià)值的布倫特、辛塔和迪拜三地油價(jià)均回落到40美元/桶。短短半年國際油價(jià)縮水三分之二。
同期中國成品油價(jià)卻只進(jìn)行了一次調(diào)價(jià)，發(fā)改委在2008年12月19日，將汽柴油價(jià)格分別下調(diào)900元/噸和1100元/噸。以汽油出廠最高限價(jià)為例，從6480元/噸下調(diào)到5580元/噸。
顯然，中國成品油價(jià)這一階段下調(diào)幅度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上國際原油回調(diào)幅度。
對(duì)于民眾質(zhì)疑，2009年7月14日，發(fā)改委在“關(guān)于成品油價(jià)格有關(guān)熱點(diǎn)問題的說明”中稱，“國內(nèi)成品油價(jià)格不存在漲快跌慢的問題”。發(fā)改委解釋稱，由于國內(nèi)油價(jià)長期低于國際市場(chǎng)，為減輕國際市場(chǎng)油價(jià)大幅上漲，特別是非正常炒作因素對(duì)國內(nèi)市場(chǎng)的影響，2003年開始國家對(duì)成品油價(jià)格進(jìn)行調(diào)控，成品油價(jià)格往往一年只動(dòng)一兩次，國內(nèi)油價(jià)漲幅遠(yuǎn)小于國際市場(chǎng)漲幅。
按照發(fā)改委說法，2008年國際市場(chǎng)油價(jià)一度漲至每桶147美元的高點(diǎn)，但國內(nèi)油價(jià)從未達(dá)到這個(gè)高度，2008年6月20日國內(nèi)成品油價(jià)格上調(diào)后，國內(nèi)成品油價(jià)格僅相當(dāng)于國際市場(chǎng)原油價(jià)格每桶83.5美元，遠(yuǎn)低于當(dāng)時(shí)國際市場(chǎng)原油價(jià)格每桶130美元的水平。7月國際市場(chǎng)油價(jià)攀升至每桶147美元，國內(nèi)油價(jià)仍保持穩(wěn)定。國內(nèi)油價(jià)大幅度低于國際市場(chǎng)導(dǎo)致中石油和中石化出現(xiàn)巨額虧損。
市場(chǎng)機(jī)構(gòu)分析員大多認(rèn)可發(fā)改委這種說法。鄧郁松告訴財(cái)新記者，2004年后，國際油價(jià)漲幅很快，本來根據(jù)2001年成品油調(diào)價(jià)方式應(yīng)該上調(diào)很多次，可是由于國家考慮其他行業(yè)發(fā)展，從2004年到2008年間并無嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)制。
僅僅看2006年到2008年的數(shù)據(jù)，國際油價(jià)從每桶約60美元漲至140美元以上，上漲超過1倍。同期國內(nèi)汽油零售基準(zhǔn)價(jià)僅從每噸5000元左右，漲至每噸6400元，只漲了28%，漲幅的確遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后國際油價(jià)。
“上調(diào)時(shí)候沒有調(diào)到位，石油企業(yè)承擔(dān)了虧損，價(jià)格回落時(shí)，就要補(bǔ)償這個(gè)虧損。”鄧郁松說，由此導(dǎo)致了2008年下半年未相應(yīng)下調(diào)國內(nèi)油價(jià)。
這同時(shí)成為幾大石油公司為自身煉油虧損索要財(cái)政補(bǔ)貼的有力理由。
但需要追問的是，如果說之前沒有上調(diào)到位，那么石油企業(yè)承擔(dān)的虧損是多少？而2008年該下調(diào)時(shí)未下調(diào)到位，這其中又額外給了石油企業(yè)多少利潤？
這筆賬很難算清。
首先，國家財(cái)政并不按實(shí)際進(jìn)口原油的虧損額來補(bǔ)貼，而是按照成品油價(jià)差來補(bǔ)，即煉廠進(jìn)口成品油或外購成品油減去成品油銷售批發(fā)價(jià)的價(jià)差。
其次，企業(yè)為了多申請(qǐng)補(bǔ)貼，虧損額有可能在不同板塊間騰挪。例如一噸原油進(jìn)入煉油裝置，產(chǎn)品除了汽油、柴油、煤油外，還有乙烯等多種化工產(chǎn)品，煉廠在計(jì)算煉油和化工兩個(gè)板塊成本時(shí)，可能傾向于多分?jǐn)偨o汽柴油，少分給化工產(chǎn)品。另外在技術(shù)上也可以做到少生產(chǎn)汽柴油，多生產(chǎn)化工產(chǎn)品。
一位中石油高管坦承，行政之手介入后，補(bǔ)貼多少、怎么補(bǔ)常常說不清楚，而煉油這一個(gè)環(huán)節(jié)盈虧的“說不清”，還影響到很多后續(xù)問題的討論。譬如在談到如何與國際先進(jìn)企業(yè)對(duì)標(biāo)時(shí)，中國油企常常以“政策性虧損”為借口，要補(bǔ)上因?yàn)閮r(jià)格管控而損失的利潤。但這部分的模糊不清，繼而掩蓋了企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理問題和機(jī)制問題。
而對(duì)發(fā)改委來說，兩次人工干預(yù)都事出有因。最初不及時(shí)跟隨國際油價(jià)上調(diào)一來是為了CPI好看，二來是為安撫民眾；后來不及時(shí)下調(diào)則是為彌補(bǔ)石油企業(yè)虧損。發(fā)改委在宏觀、公眾和企業(yè)之間來回周旋，尋找平衡，結(jié)果卻費(fèi)力不討好，公眾和油企都反過來批評(píng)發(fā)改委沒有保障自己的利益。模擬國際市場(chǎng)的成品油定價(jià)機(jī)制，初衷是為了在中國石油行業(yè)寡頭壟斷的格局下推進(jìn)油價(jià)市化。但各種“綜合考慮”和人工干預(yù)之下，成品油定價(jià)機(jī)制扭曲變形，也引發(fā)了油企向政府要補(bǔ)貼的行為。2009年以來情況雖有好轉(zhuǎn)，并無根本變化。
煉油為何巨虧
石油企業(yè)以煉油虧損來要求漲價(jià)及財(cái)政補(bǔ)貼。這一理由是否成立？
中石化年報(bào)顯示，2005年以來，煉油板塊除2009年成品油定價(jià)機(jī)制實(shí)行之后的兩年里出現(xiàn)盈利，其他年份都虧。
值得注意的是，中石化年報(bào)中的經(jīng)營性盈虧，與其年報(bào)中營業(yè)利潤或虧損并不一致，后者數(shù)額往往大于前者。比如，2008年中石化煉油板塊實(shí)際虧損高達(dá)1020.8億元，同年獲得政府補(bǔ)貼收入405億元。兩者相抵，最終中石化煉油板塊虧損為615億元。
研讀中石化歷年年報(bào)可以發(fā)現(xiàn)，勘探開發(fā)板塊與煉油板塊實(shí)質(zhì)上存在此消彼長的關(guān)系。在國際油價(jià)高位運(yùn)行的2006年、2007年、2008年和2011年，中石化勘探開采板塊盈利狀況良好，煉油板塊則連連虧損；相反，在其煉油板塊取得盈利的兩年，由于國際油價(jià)較低，勘探開采板塊的盈利卻不佳。
據(jù)中石化2011年年報(bào)，中石化煉廠中的進(jìn)口原油占78%，有16%的原油由公司自產(chǎn)，近6%來自中石油和中海油。在中石油，自產(chǎn)油比例約80%。
中石化內(nèi)部人士向財(cái)新記者確認(rèn)，中石化公司內(nèi)部各板塊之間是獨(dú)立結(jié)算。換言之，這16%的國內(nèi)自采油，由中石化的勘探開采板塊賣給中石化煉油板塊，也按國際原油價(jià)格結(jié)算。這可以部分解釋為什么高油價(jià)，有利于勘探開采板塊盈利，而不利于煉油板塊。
2011年中石化煉油板塊再度虧損。中石化發(fā)言人黃文生對(duì)財(cái)新記者說，和之前一樣，原因是原油價(jià)格漲得快，國家控制了國內(nèi)成品油價(jià)格的漲幅，與國際油價(jià)價(jià)差拉大，因此是政策性虧損，實(shí)際補(bǔ)貼了消費(fèi)者。
然而，不論是政府機(jī)構(gòu)還是消費(fèi)者，根本沒有能力辨別石油公司的煉油虧損是由于定價(jià)過低還是企業(yè)自身經(jīng)營成本過高。但由于價(jià)格管控的存在，“政策性虧損”成為了石油公司為自己索要補(bǔ)貼最冠冕堂皇的理由。
中國油價(jià)高不高
經(jīng)過種種調(diào)節(jié)后，已經(jīng)站上8字頭的中國油價(jià)到底高不高？
在美國體驗(yàn)了低油價(jià)的祝昉，是中國石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會(huì)信息與市場(chǎng)部副主任。他告訴財(cái)新記者，他是石油業(yè)內(nèi)人士，也是消費(fèi)者，他常思考為什么美國油價(jià)比中國便宜。
他的結(jié)論是，美國的石油公司海外布局早，拉回來的自產(chǎn)油比較便宜；此外美國成品油里的稅比較低，大約只有12%-15%。據(jù)中石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院專家戴家權(quán)統(tǒng)計(jì)，按全口徑統(tǒng)計(jì)的各項(xiàng)稅費(fèi)（例如消費(fèi)稅、增值稅），要占到中國成品油零售終端價(jià)格的一半。
那從全球情況看，中國油價(jià)到底算不算高？財(cái)新記者遍訪各大石油協(xié)會(huì)和市場(chǎng)咨詢機(jī)構(gòu)獲悉，目前并無一個(gè)權(quán)威的全球排名，不過業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為中國油價(jià)位列世界中游。
根據(jù)中宇資訊分析師王金濤的統(tǒng)計(jì)，2012年3月22日，北京93號(hào)汽油售價(jià)為8.33元/升，折算同期紐約汽油價(jià)格為6.82元/升，倫敦汽油價(jià)格為14.39元/升，東京汽油價(jià)格為12.06元/升。
各國成品油中所含稅費(fèi)比例不同，加劇了各國汽油終端售價(jià)的差異。但總體來說，中國成品油價(jià)高于美國，也高于一些產(chǎn)油國，但低于歐洲和日本。
另一個(gè)重要參照系——新加坡成品油價(jià)，用來對(duì)比中國成品油價(jià)或許更合理。一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，中國油價(jià)與國際接軌，如果能與新加坡成品油到岸完稅價(jià)格相當(dāng)，就標(biāo)志著接軌到位。那么，目前中國油價(jià)與國際油價(jià)的價(jià)差是否存在，又有多大呢？
2012年3月30日，新加坡汽油離岸價(jià)136美元/桶，柴油離岸價(jià)137美元/桶。根據(jù)市場(chǎng)資訊機(jī)構(gòu)金銀島分析師韓景媛計(jì)算，汽柴油完稅價(jià)=〔（新加坡離岸價(jià)錐滯氨?運(yùn)費(fèi)）諄懵首關(guān)稅 消費(fèi)稅〕?1 增值稅)，由此得到新加坡汽油完稅到岸價(jià)為10245元/噸，柴油完稅到岸價(jià)為8871元/噸。
經(jīng)過今年3月20日最新一輪成品油調(diào)價(jià)后，目前華南地區(qū)93號(hào)汽油批發(fā)均價(jià)為10447元/噸，柴油為9113元/噸。這一輪油價(jià)上調(diào)后，中國成品油與新加坡成品油到岸價(jià)已經(jīng)接近，柴油理論上還存在200元-300元/噸的套利空間。
不過即使存在一定理論套利空間，把新加坡煉廠的成品油拉回來賣，真正實(shí)現(xiàn)成品油供應(yīng)多元化還是頗為不易。目前成品油進(jìn)口需要商務(wù)部每年批準(zhǔn)一定成品油進(jìn)口額度，并給企業(yè)頒發(fā)進(jìn)口資質(zhì)，資質(zhì)分國營和非國營兩種。
一位民營石油商會(huì)負(fù)責(zé)人告訴財(cái)新記者，民營公司即使拿到商務(wù)部的成品油進(jìn)出口牌照，也希望進(jìn)口，但還需要拿到兩大油公司的煉廠排產(chǎn)計(jì)劃，海關(guān)才允許成品油入關(guān)，而拿到兩大油公司的排產(chǎn)計(jì)劃難度非常大。
可見，市場(chǎng)寡頭結(jié)構(gòu)仍是制約中國油價(jià)合理化的最大阻礙之一。
政府仍將指導(dǎo)
對(duì)于已經(jīng)暴露的一系列弊端，成品油定價(jià)機(jī)制如何在2008年的《管理辦法》基礎(chǔ)上完善，成為近段時(shí)間業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點(diǎn)，各種改良版本滿天飛。
在2012年2月7日一則“提高成品油價(jià)格答記者問中”，發(fā)改委比較明確地陳述了未來改革方向，即“主要是圍繞縮短調(diào)價(jià)周期、加快調(diào)價(jià)頻率，改進(jìn)成品油調(diào)價(jià)操作方式，以及調(diào)整掛靠油種等方面內(nèi)容，進(jìn)一步完善現(xiàn)行成品油價(jià)格形成機(jī)制！
“縮短調(diào)價(jià)周期”已成各方共識(shí)。董秀成說，計(jì)價(jià)期和調(diào)價(jià)期是兩個(gè)概念，計(jì)價(jià)期仍為22個(gè)工作日移動(dòng)平均價(jià)格，這樣可減弱國際油價(jià)忽高忽低的不穩(wěn)定因素，同時(shí)調(diào)價(jià)周期縮短為10天，加快調(diào)價(jià)頻率，增加靈敏度，也增加流通環(huán)節(jié)投機(jī)的難度，降低囤油可能。
不過，根據(jù)鄧郁松的觀察，只要有調(diào)價(jià)周期存在，不論是22天還是10天，滯后性就解決不了。他建議，應(yīng)一步到位實(shí)時(shí)定價(jià)，每天根據(jù)國際油價(jià)情況，公布國內(nèi)成品油零售價(jià)的最高限價(jià)。
發(fā)改委能源研究所前所長周大地對(duì)財(cái)新記者表示，世界許多國家的成品油價(jià)格都由市場(chǎng)形成，而中國油價(jià)變動(dòng)還需要發(fā)改委上報(bào)、國務(wù)院批準(zhǔn)，“鬧得很被動(dòng)”。他建議設(shè)立一個(gè)“天花板價(jià)”和“地板價(jià)”的變動(dòng)區(qū)間，在此區(qū)間里，成品油價(jià)由市場(chǎng)靈活掌握。
隨之而來的一個(gè)問題是，這個(gè)“天花板價(jià)”定在哪里？《管理辦法》中規(guī)定，當(dāng)國際油價(jià)在130美元/桶，就原則上不再漲價(jià)或少漲。從目前情況來看，130美元/桶的國際油價(jià)指日可待，實(shí)行“天花板價(jià)”方案就意味著完全的政府管控價(jià)格，更加背離市場(chǎng)。
國務(wù)院發(fā)展研究中心一位不愿透露姓名的研究員告訴財(cái)新記者，國務(wù)院高層非常偏好“天花板價(jià)”概念，但“天花板價(jià)”設(shè)在哪里存在很多難度。
“改進(jìn)成品油調(diào)價(jià)操作方式”的改革方向也是熱議話題。一個(gè)可能的方案是，在即將出臺(tái)的成品油定價(jià)機(jī)制里，引入第三方中介機(jī)構(gòu)，比如新華社，由其公布根據(jù)新定價(jià)公式測(cè)算出的變化率，如果到了調(diào)價(jià)窗口，石油公司根據(jù)機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)調(diào)價(jià)。
這個(gè)方案的好處是基本撇除了發(fā)改委的自由裁量權(quán)，讓定價(jià)機(jī)制變得更為透明和靈敏。同時(shí)，這個(gè)方案并不代表將成品油的定價(jià)權(quán)下放給企業(yè)。
行業(yè)改革出路
即便以上諸項(xiàng)改革措施出臺(tái)，中國的成品油定價(jià)機(jī)制也無法包治百病。即使實(shí)現(xiàn)了與國際市場(chǎng)實(shí)時(shí)調(diào)價(jià)、同進(jìn)同退，也只是個(gè)準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制，并非真正的市場(chǎng)化定價(jià)。真正的市場(chǎng)定價(jià)需要在一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)開放的市場(chǎng)上形成價(jià)格，這個(gè)框架下的成品油調(diào)價(jià)機(jī)制顯然不是。
“價(jià)格改革取決于行業(yè)改革到什么程度！编囉羲烧f。他表示，目前參考國際原油價(jià)格來定國內(nèi)成品油價(jià)格，只是模擬市場(chǎng)機(jī)制！皟r(jià)格改革的難點(diǎn)在于如何從模擬市場(chǎng)化到真正市場(chǎng)化，這需要推進(jìn)整個(gè)石油行業(yè)改革，在產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)增加競(jìng)爭(zhēng)性，這是價(jià)格機(jī)制改革解決不了的問題！编囉羲烧f。
中國石油大學(xué)中國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心助理主任郭海濤說，在歐美國家的成品油市場(chǎng)上，一般由企業(yè)自主定價(jià)，不同企業(yè)有不同成本，但必須要按照具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的方向來定價(jià)格，還可能參照競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的價(jià)格。目前，中國成品油價(jià)格參照國際市場(chǎng)價(jià)格，這個(gè)價(jià)格并不反映國內(nèi)的供需情況。
郭海濤還表示，國內(nèi)市場(chǎng)要形成價(jià)格，不僅跟市場(chǎng)結(jié)構(gòu)有關(guān)系，還跟中國的金融市場(chǎng)發(fā)展有關(guān)系。他認(rèn)為中國需要發(fā)展自己的原油期貨。
打破壟斷能解決高油價(jià)的問題嗎？陳衛(wèi)東認(rèn)為也不能。不過，這可能減少消費(fèi)者的怨氣！爸袊M(fèi)者的選擇很少：政府設(shè)定了價(jià)格，‘二桶油’壟斷了市場(chǎng)。讓消費(fèi)者在供應(yīng)商和價(jià)格上有更多選擇是必然方向！标愋l(wèi)東說。
這一思路顯然還沒有為發(fā)改委接受。彭森表示，按照新的成品油定價(jià)機(jī)制，成品油價(jià)格還是政府指導(dǎo)價(jià)，有關(guān)企業(yè)將根據(jù)市場(chǎng)變化情況，按照政府指導(dǎo)價(jià)確定的原則，對(duì)油價(jià)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，政府物價(jià)管理部門要加強(qiáng)監(jiān)管。
一位大型國有石油公司高管對(duì)財(cái)新記者表示，發(fā)改委將成品油定價(jià)機(jī)制視為調(diào)控CPI的重要抓手，不愿主動(dòng)放棄這個(gè)權(quán)力，即使將調(diào)價(jià)公布權(quán)交由第三方，最核心的調(diào)價(jià)公式仍抓在手里。
同樣，兩大石油央企也沒有動(dòng)力推動(dòng)成品油價(jià)市場(chǎng)化改革。因?yàn)殡m然發(fā)改委管控價(jià)格導(dǎo)致其煉油板塊受損，但畢竟這塊有國家財(cái)政補(bǔ)貼，也有企業(yè)內(nèi)部各板塊之間利益騰挪。如果真將定價(jià)權(quán)下放給企業(yè)，在這個(gè)由中石化和中石油主導(dǎo)的寡頭市場(chǎng)上，一旦油價(jià)上調(diào)，免不了消費(fèi)者批評(píng)。正因?yàn)榇耍惺投麻L蔣潔敏在2011年就公開表示“不贊成將定價(jià)權(quán)下放給企業(yè)”。
從模擬市場(chǎng)化到真正市場(chǎng)化定價(jià)，中國油價(jià)改革之路還很漫長。
本刊見習(xí)記者高四維對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)
中國石油價(jià)格機(jī)制三次變化
第一次變化：
盯住新加坡成品油價(jià)格的政府指導(dǎo)定價(jià)
■1998年6月，國家計(jì)委發(fā)布《原油、成品油價(jià)格改革方案》，提出建立與國際市場(chǎng)油價(jià)變動(dòng)相適應(yīng)，在政府調(diào)控下的原油和成品油市場(chǎng)形成價(jià)格機(jī)制。目標(biāo)是1998年汽油、柴油價(jià)格與國際市場(chǎng)基本接軌，1999年完全接軌。
方案主要內(nèi)容：1）汽油、柴油零售價(jià)格由政府定價(jià)改為政府指導(dǎo)價(jià)。由國家計(jì)委制定并公布各省、自治區(qū)、直轄市汽油、柴油（標(biāo)準(zhǔn)品）零售中準(zhǔn)價(jià)格，由中石油和中石化在上下5％的幅度內(nèi)制定具體零售價(jià)格。2）以國際市場(chǎng)汽油、柴油進(jìn)口完稅成本（離岸價(jià)加海上運(yùn)保費(fèi)、關(guān)稅、消費(fèi)稅、增值稅、港口費(fèi)用等）為基礎(chǔ)，加按合理流向計(jì)算的從煉廠經(jīng)中轉(zhuǎn)配送到各加油站的運(yùn)雜費(fèi)，再加批發(fā)企業(yè)和零售企業(yè)的經(jīng)營差率制定。3）當(dāng)新加坡市場(chǎng)汽油、柴油交易價(jià)格累計(jì)變動(dòng)幅度超過5％時(shí)，由國家計(jì)委調(diào)整汽油、柴油零售中準(zhǔn)價(jià)格。必要時(shí)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。
第二次變化：盯住新加坡、鹿特丹和紐約成品油價(jià)格的政府指導(dǎo)定價(jià)
■2001年10月15日，國家計(jì)委下發(fā)《關(guān)于完善石油價(jià)格接軌辦法及調(diào)整成品油價(jià)格的通知》，調(diào)整成品油定價(jià)機(jī)制，從緊盯新加坡一地成品油改為緊盯新加坡、鹿特丹和紐約三地成品油。
方案主要內(nèi)容：1）將國內(nèi)汽、柴油價(jià)格與新加坡市場(chǎng)單一掛鉤改為與新加坡、鹿特丹和紐約三地市場(chǎng)價(jià)格掛鉤。以新加坡、鹿特丹和紐約三地市場(chǎng)汽、柴油離岸價(jià)格為基礎(chǔ)，計(jì)算進(jìn)口到岸完稅成本作為國內(nèi)汽油、柴油出廠環(huán)節(jié)的接軌價(jià)格。2）當(dāng)新加坡、鹿特丹和紐約市場(chǎng)汽、柴油月加權(quán)平均價(jià)格變動(dòng)超過一定幅度時(shí)，相應(yīng)調(diào)整國內(nèi)成品油價(jià)格。3）根據(jù)國內(nèi)市場(chǎng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的實(shí)際情況，在不突破按接軌原則確定的調(diào)價(jià)總額的前提下，參照國際市場(chǎng)比價(jià)關(guān)系，相對(duì)調(diào)整國內(nèi)汽、柴油價(jià)格。
4）汽、柴油零售價(jià)仍實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，具體零售價(jià)由石油、石化集團(tuán)公司在規(guī)定浮動(dòng)幅度內(nèi)確定，浮動(dòng)幅度由上下5％擴(kuò)大為上下8％。5）設(shè)定國內(nèi)成品油漲（降）價(jià)區(qū)間。當(dāng)國際原油價(jià)格高于一定水平時(shí)，考慮用戶承受能力，由國內(nèi)煉化企業(yè)消化部分原油漲價(jià)因素，成品油價(jià)格適當(dāng)少提；當(dāng)國際原油價(jià)格低于一定水平時(shí)，考慮國內(nèi)石油企業(yè)面臨的壓力，成品油價(jià)格適當(dāng)少降。6）當(dāng)國內(nèi)成品油價(jià)格出現(xiàn)急劇變化時(shí)，國家計(jì)委依據(jù)《價(jià)格法》有關(guān)規(guī)定，采取臨時(shí)干預(yù)措施。
第三次變化：
盯住國際三地原油價(jià)格的政府指導(dǎo)定價(jià)
■2009年5月7日，國家發(fā)改委下發(fā)《石油價(jià)格管理辦法（試行）》，將國內(nèi)成品油價(jià)格緊盯國際成品油價(jià)格改為緊盯國際原油價(jià)格變化，以22個(gè)工作日移動(dòng)平均價(jià)格變化幅度作為調(diào)整參照指標(biāo)。
方案主要內(nèi)容：
1）當(dāng)國際市場(chǎng)原油連續(xù)22個(gè)工作日移動(dòng)平均價(jià)格變化超過4%時(shí)，可相應(yīng)調(diào)整國內(nèi)成品油價(jià)格。2）當(dāng)國際市場(chǎng)原油價(jià)格低于每桶80美元時(shí)，按正常加工利潤率計(jì)算成品油價(jià)格。高于每桶80美元時(shí)，開始扣減加工利潤率，直至按加工零利潤計(jì)算成品油價(jià)格。高于每桶130美元時(shí)，按照兼顧生產(chǎn)者、消費(fèi)者利益，保持國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的原則，采取適當(dāng)財(cái)稅政策保證成品油生產(chǎn)和供應(yīng)，汽、柴油價(jià)格原則上不提或少提。3）國家發(fā)改委制定各省(自治區(qū)、直轄市)或中心城市汽、柴油最高零售價(jià)格。汽、柴油最高零售價(jià)格以國際市場(chǎng)原油價(jià)格為基礎(chǔ)，考慮國內(nèi)平均加工成本、稅金、合理流通環(huán)節(jié)費(fèi)用和適當(dāng)利潤確定。 |
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